Oleh Saldi Isra

(Dosen Hukum Tata Negara FakultasHukum Universitas Andalas, Padang.

Sedang mengikuti program INDIRA di Van Vollenhoven Institute Fakultas Hukum Universitas Leiden)

Fungsi legislasi Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) kembali mendapat sorotan tajam. Misalnya, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK) menilai bahwa fungsi legislasi dijalankan tanpa visi yang jelas. Akibatnya, DPR mengalami kesulitan dalam menentukan prioritas pembentukan undang-undang di tengah masa transisi (Kompas, 03-09-2003). Setidaknya, (rencana) revisi tergesa-gesa paket undang-undang di bidang peradilan menjadi bukti kuat bahwa proses legislasi dilakukan tanpa pola dan arah yang jelas.

Saya percaya bahwa penilaian PSHK tidak hanya ditujukan terhadap fungsi legislasi sepanjang tahun ini tetapi juga yang terjadi selama masa transisi. Fakta membuktikan, banyak undang-undang yang dihasilkan hanya untuk sekedar memenuhi formalitas dan perintah konstitusi. Padahal, pada awalnya banyak kalangan optimis bahwa penguatan fungsi legislasi DPR akan mempercepat proses pembaruan hukum (legal reform). Keberhasilan melakukan pembaruan hukum akan menentukan percepatan keluar dari masa transisi politik.

Lalu, apa yang salah dengan fungsi legislasi? Benarkah penilaian PSHK bahwa fungsi legislasi dijalankan tanpa visi? Atau, yang terjadi sesungguhnya adalah “nafsu besar tenaga kurang”?

***

Disadari, sejak berakhirnya kekuasaan Soeharto terjadi perubahan mendasar dalam fungsi legislasi. Perubahan itu terasa menjadi semakin luar biasa seiring dengan dilakukannya amandemen terhadap Undang-Undang Dasar (UUD) 1945. Fungsi legislasi semu yang dimiliki dalam era sebelumnya berubah seratus delapan puluh derajat, DPR menjadi lembaga paling dominan dalam pembentukan undang-undang. Hasil amandemen menempatkan proses pembentukan undang-undang kepada titik ekstrem yang berbeda yaitu dari kekuasaan eksekutif ke kekuasaan legislatif.

Kekeliruan arah fungsi legislasi bermula dari kekacauan di tingkat konstitusi. Perubahan paradigma fungsi legislasi dilakukan dengan pola zero-zum game yaitu penguatan peran DPR dilakukan dengan memangkas fungsi legislasi yang dimiliki pemerintah. Semestinya, untuk menciptakan checks and balances, penguatan posisi DPR dalam proses legislasi harus diikuti dengan pemberian kewenangan kepada presiden untuk memberikan beberapa keberatan dan juga kemungkinan melakukan veto. Sayangnya, jagankan melakukan veto, Pasal 20 ayat (5) UUD 1945 memaksa presiden untuk tetap menerima rancangan undang-undang dari DPR.

Kekeliruan yang terdapat dalam konstitusi diperparah dengan lemahnya pemahaman akan pentingnya peran proses dan hasil legislasi dalam masa transisi. Ann dan Robert Siedman dalam bukunya Legislative Drafting for Democratic Social Change (2001) mengingatkan bahwa dalam proses pembentukan undang-undang (law making process) ada enam tahapan penting yang harus dijadikan patokan, yaitu (1) a bill’s origins, (2) the concept paper, (3) prioritization, (4) drafting the bill, (5) research, dan (6) who has acces and supplies input into the drafting process.

Dalam konteks masa transisi di Indonesia, kekeliruan yang terdapat dalam konstitusi masih mungkin dieliminasi kalau penggunaan fungsi legislasi dilakukan dengan proses dan visi yang jelas. Sejauh ini, hampir semua undang-undang yang dihasil masih sangat jauh dari patokan yang dikemukan oleh Ann dan Robert Siedman.

Pertama, asal rancangan undang-undang. Kalau dibaca dalam UUD 1945, rancangan undang-undang dapat berasal dari pemerintah dan DPR. Mencermati rumusan dan pergeseran paradigma yang terdapat dalam UUD 1945, DPR harus lebih pro-aktif dalam membuat rancangan undang-undang. Perkembangan memang menunjukkan bahwa jumlah rancangan undang-undang yang berasal dari DPR jauh lebih banyak dibandingkan dengan era sebelumnya. Tetapi itu pun belum mencukupi karena UUD 1945 lebih mengutamakan DPR mempergunakan fungsi legislasi dibandingkan dengan fungsi yang lain.

Meski ada peningkatan jumlah rancangan undang-undang yang berasal dari DPR, beberapa draf yang dihasilkan masih jauh dari sempurna. Untuk mengatasi persoalan itu, DPR harus membuka diri terhadap rancangan draf partisipatif yang berasal dari berbagai kelompok masyarakat, seperti perguruan tinggi, lembaga kajian dan lembaga swadaya masyarakat. Selama ini, terkesan DPR menutup diri terhadap draf dari kelompok masyarakat. Padahal, ada beberapa draf yang berasal kelompk masyarakat lebih baik dibandingkan dengan draf yang dibuat DPR. Pengalaman pembentukan Undang-Undang Mahkamah Konstitusi dapat dijadikan bukti ketertutupan DPR.

Kedua, penelitian dan penyusunan naskah akademik. Sesingkat yang saya ketahui, sangat sedikit penyusunan rancangan undang-undang yang dimulai dengan sebuah penelitian. Alasan yang selalu dikemukakan adalah ketersediaan dana dan keterbatasan waktu. Akibatnya, kalaupun ada sebuah naskah akademik, naskah itu muncul tanpa hasil penelitian yang mendalam. Padahal, naskah akademik diperlukan untuk menjelaskan usulan rancangan undang-undang secara detail. Tidak hanya itu, naskah akademik diperlukan untuk menjelaskan logika dan alasan yang mendukung pentingnya rancangan undang-undang yang bersangkutan dijadikan undang-undang.

Sebetulnya, penyusunan naskah akademik merupakan tahapan penting untuk menjelaskan secara lebih terbuka kepada seluruh stake-holders tentang signifikansi kehadiran sebuah undang-undang. Kalau sekiranya rancangan yang akan dibuat adalah merupakan revisi terhadap undang-undang yang talah ada, draf akademik dapat dijadikan sarana untuk menjelaskan mengapa undang-undang yang sudah ada perlu dilakukan revisi.

Bagaimanapun, publik harus mendapat penjelasan lebih awal tentang rencana revisi sebuah undang-undang. Alasanya sangat sederhana, publik lah yang akan menerima akibat dari revisi itu. Misalnya, sekarang Departemen Dalam Negeri sedang mempersiapkan revisi terhadap paket Undang-Undang tentang Otonomi Daerah (Undang-Undang Nomor 22 dan Nomor 25 Tahun 1999) atau revisi terhadap paket undang-undang bidang peradilan, DPR dan pemerintah harus menjelaskan kepada publik dengan sebuah naskah akademik. Apalagi, revisi itu dilakukan dalam bentuk paket (beberapa) undang-undang.

Ketiga, menentukan prioritas pembahasan rancangan undang-undang. Penentuan prioritas diperlukan untuk menjawab secara tepat kebutuhan-kebutuhan penyelenggaraan negara. Paling tidak ada tiga sumber yang harus dijadikan dasar prioritas dalam membuat undang-undang yaitu (1) perintah yang ada dalam konstitusi, (2) kebutuhan penyelenggaraan negara di luar amanat konstitusi, dan (3) kebutuhan hukum masyarakat.

Selama ini yang dijadikan acuan dalam membuat rancangan undang-undang adalah perintah yang ada dalam UUD 1945. Pengalaman beberapa waktu terakhir menunjukkan DPR belum mampu membuat semua undang-undang yang diperintahkan oleh UUD 1945. Pertanyaannya, kalau apa yang diperintahkan oleh UUD 1945 saja tidak mampu dilaksanakan, bagaimana mungkin DPR membuat undang-undang untuk kebutuhan hukum masyarakat.

Berkaca pada pengalaman persiapan beberapa rancangan undang-undang, DPR sering sekali melakukan overlaping dengan pemerintah. Ada beberapa naskah rancangan undang-undang yang sudah dipersiapkan oleh DPR pada saat yang bersamaan juga telah telah dipersiapkan oleh pemerintah. Pada salah satu sisi, overlaping itu bisa memberikan dampak posistif karena draf DPR bisa dipersandingkan dengan draf pemerintah. Tetapi, di sisi lain, hal seperti itu berpotensi memperlambat penyelesaian sebuah undang-undang.

Kiranya, akan lebih baik kalau ada pembicaraan antara DPR dan pemerintah untuk melakukan pembagian tugas dalam mempersiapkan sebuah rancangan undang-undang. Dalam hal ini, kedua belah pihak harus mampu mengurangi ego masing-masing lembaga. Apalagi kalau ada yang beranggapan bahwa undang-undang tertentu adalah jatah institusi tertentu pula. Kalau ada yang beranggapan sebagai sebuah jatah, maka mudah ditebak bahwa persiapan sebuah rancangan undang-undang terkait dengan “periuk nasi” (baca: proyek).

Keempat, penyusunan draf rancangan undang-undang. Tahapan ini terkait dengan penyusunan pokok-pokok pikiran yang terdapat dalam naskah akademik menjadi norma hukum. Tahap ini diperlukan orang-orang yang mengerti dengan legal drafting. Untuk itu, DPR mengantisipasi dengan adanya Badan Legislasi (baleg). Sayang, tenaga ahli yang punya pengetahuan memadai (legislative drafter) masih sangat minim. Implikasinya, hasil legislasi memperparah kekacauan hukum di Indonesia (Republika Online, 16-09-2003).

Kelima, akses publik dalam proses pembahasan. Secara jujur harus diakui bahwa dalam beberapa waktu terakhir akses publik dalam proses legislasi jauh lebih terbuka dibandingkan dengan waktu sebelumnya. Yang menjadi persoalan, seberapa jauh pendapat dan masukan publik mampu mempengaruhi substansi undang-undang dibahas oleh DPR dan pemerintah. Berkaca pada kasus paket paket undang-undang bidang politik, DPR gagal gagal mengapresiasi dan menangkap aspirasi publik. Suara-suara publik tidak mampu mempengaruhi kalkulasi politik DPR.

***

Secara jujur harus diakui bahwa fungsi legislasi berlangsung tanpa arah yang jelas. Ketidakjelasan ini muncul karena ketidakadaan visi kolektif DPR dalam menyelamatkan negeri dari masa transisi. Mereka mempunyai visi tetapi visi untuk kepentingan politik kelompok, visi politik jangka pendek. Sebuah hipotesis sedang sedang dibuktikan, transisi politik berkelanjutan di negeri ini muncul karena ketidakjelasan paradigma dan visi fungsi legislasi.

Lalu, akankah semua ini dibiarkan sehingga agenda pembaruan hukum semakin kacau?