Supremasi Dewan Perwakilan Rakyat

Oleh Saldi Isra

Dalam pidato penutupan Sidang Tahunan (ST) 2002 Ketua Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) Amien Rais mengatakan bahwa dengan disahkannya Perubahan Keempat Undang-Undang Dasar (UUD) 1945, MPR telah mengambil putusan yang sangat bersejarah dengan melakukan lompatan besar ke depan bagi bangsa Indonesia (Kompas, 12/08-2002).   Barangkali, salah satu lompatan besar yang dimaksudkan oleh Amien Rais adalah keberhasilan MPR menata badan legislatif Indonesia dari pola supremasi MPR menjadi sistem bikameral.

Penghapusan sistem lembaga tertinggi negara adalah upaya logis untuk keluar dari perangkap design ketatanegaraan yang rancu dalam menciptakan mekanisme check and balances di antara lembaga-lembaga negara. Selama ini, model MPR sebagai “pemegang kedaulatan rakyat sepenuhnya” telah menjebak Indonesia dalam pemikiran-pemikiran kenegaraan yang berkembang pasca-abad pertengahan untuk membenarkan kekuasaan yang absolut. Model supremasi MPR lebih dekat kepada teori Jean Bodin bahwa kedaulatan adalah kekuasaan tertinggi terhadap warga negara tanpa ada pembatasan bersifat ‘tunggal’, ‘asli’, ‘abadi’, dan ‘tidak dapat dibagi-bagi’. Bahkan kalau diteliti lebih jauh, dalam hal hubungan negara dan masyarakat, konsep kedaulatan Jean Bodin sangat dipengarui oleh cara pandang Niccolo Machiavelli.

Lompatan besar yang dimaksudkan Amien Rais dapat dilihat dari adanya keberanian MPR untuk “memulihkan” kedaulatan rakyat dengan mengamandemen Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 bahwa kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR menjadi kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD.  Perubahan ini diikuti dengan langkah besar lainnya yaitu dengan melakukan amandemen terhadap Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 dari MPR terdiri dari anggota-anggota  Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) ditambah dengan utusan-utusan dari daerah (UD) dan golongan-golongan (UG) menjadi MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD)  yang dipilih melalui pemilihan umum.

Perubahan terhadap ketentuan yang terdapat dalam Pasal 1 ayat (2) dan Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 berimplikasi pada reposisi peran MPR  dari lembaga tertinggi negara (supreme body) menjadi sebatas sidang gabungan (joint session) antara DPR dan DPD. Dalam sistem bikameral, masing-masing kamar mencerminkan jenis keterwakilan yang berbeda yaitu DPR merupakan representasi penduduk sedangkan DPD merupakan representasi wilayah (daerah). Perubahan ini mengarah pada satu titik, menciptakan keseimbangan antara lembaga-lembaga negara sehingga mekanisme checks and balances berjalan tanpa adanya sebuah lembaga yang mempunyai kekuasaan lebih tinggi dari yang lainnya.

Dengan terjadinya “revolusi” kelembagaan itu, dalam upaya menciptakan mekanisme checks and balances, adakah lompatan besar seperti dimaksudkan Amien Rais itu terjadi dalam arti yang sesungguhnya, atau yang terjadi justru lompatan besar dalam tanda petik?

***

Penegasan Amien Rais bahwa dengan serangkaian perubahan yang telah dilakukan oleh MPR, maka bangsa Indonesia sudah mempunyai sebuah UUD yang lebih sempurna dibandingkan dengan UUD 1945 sebelumnya tidak sepenuhnya dapat dibenarkan. Dari analisis content diketahui beberapa pasal hasil perubahan berpotensi merusak mekanisme check and balances. Potensi ini dapat diamati dalam pasal-pasal tentang DPR yang berhubungan dengan DPD maupun dengan lembaga-lembaga negara yang lain.

Pertama, perubahan radikal terhadap ketentuan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 dengan mengurangi secara signifikan kekuasaan Presiden dalam membuat undang-undang menjadi proses politik di DPR sebagai kekuatan paling dominan dalam menerjemahkan rumusan-rumusan normatif yang terdapat dalam UUD. Padahal sebelum dilakukan perubahan, DPR hanya mempunyai fungsi legislasi semu karena lebih diposisikan sebagai “tukang stempel” dalam membuat undang-undang.  Semestinya, penguatan posisi DPR dalam proses legislasi harus diikuti dengan pemberian kewenangan kepada Presiden untuk melakukan veto.

Dalam sistem presidensiil Amerika Serikat (AS), misalnya, menurut ketentuan Pasal 1 ayat (7) poin 2 Konstitusi AS menyatakan all bill which shall have passed the House of Representative and the Senate shall, before it becomes a law, be presented to the President of the US ; if he approve, he shall sign it, but if not, he shall return it, with his objections. Penolakan Presiden dapat dimentahkan kalau ternyata 2/3 dari anggota Konggres tetap mendukung rancangan undang-undang (RUU) itu. Dukungan minimal 2/3 anggota Konggres menjadikan veto Presiden tidak mempunyai kekuatan.

Berbeda halnya dengan contoh di atas, supremasi DPR dalam proses legislasi menjadi sangat dominan karena Presiden tidak mempunyai pilihan lain, kecuali mengesahkan RUU. Keharusan bagi Presiden untuk menandatangani semua RUU yang telah disetujui secara eksplisit dinyatakan dalam Pasal 20 ayat (5) bahwa dalam hal RUU yang telah disetujui bersama tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak disetujui, RUU itu sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.

Kedua, adanya rumusan “reaktif” Pasal 7C UUD 1945 yang menyatakan bahwa Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan DPR. Pasal ini muncul sebagai reaksi terhadap sikap mantan Presiden Abdurrahman Wahid yang pernah berupaya untuk membubarkan DPR. Dalam konteks kebutuhan praktik ketatanegaraan ke depan, rumusan ini menjadi tidak masuk akal dengan adanya pilihan untuk tetap mempertahankan sistem presidensiil. Di samping itu, rumusan Pasal 7C dapat menimbulkan pertanyaan mendasar lainnya yaitu mengapa yang dilarang untuk dibekukan dan/atau dibubarkan hanya DPR? Lalu, apakah DPD boleh dibekukan dan/atau dibubarkan oleh Presiden?

Ketiga, beberapa perubahan menempatkan DPR sebagai lembaga penentu kata-putus dalam bentuk memberi “persetujuan” terhadap beberapa agenda kenegaraan, antara lain adalah (1) Presiden dalam membuat perjanjian internasional yang menimbulkan akibat luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat, (2) peraturan pemerintah pengganti undang-undang, (3)  pengangkatan Hakim Agung, (4) pengangkatan dan pemberhentian anggota Komisi Yudisial. Di samping itu, masih ada agenda lain yang memerlukan “pertimbangan” DPR, antara lain adalah (1) pengangkatan Duta dan Konsul, (2) menerima penempatan duta negara lain, (3) pemberian amnesti dan abolisi.

Kekuasaan ke tangan DPR bertambah banyak dengan adanya kewenangan untuk mengisi beberapa jabatan strategis kenegaraan, misalnya menentukan tiga dari sembilan orang hakim Mahkamah Konstitusi, dan memilih anggota Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Di samping itu, DPR juga menjadi lembaga yang paling menentukan dalam proses pengisian lembaga non-state lainnya (auxiliary bodies) seperti Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Komisi Pemilihan Umum. Catatan ini akan bertambah dengan adanya keharusan untuk meminta pertimbangan DPR dalam pengisian jabatan Panglima TNI, Kepala Kepolisian Negara RI (Kapolri).

Dominasi posisi DPR tidak hanya terhadap lembaga-lembaga di luar legislatif tetapi juga terjadi terhadap DPD. Dengan terbatasnya kewenangan yang dimiliki DPD,  sulit dibantah bahwa keberadaan lembaga negara ini lebih merupakan sub-ordinasi dari DPR. Sebagai representasi kepentingan daerah, DPD secara limitatif hanya diberikan kewenangan untuk mengajukan kepada DPR RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Bahkan dalam fungsi legislasi, Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 memberi garis demarkasi secara tegas bahwa kekuasaan membuat undang-undang hanya menjadi monopoli DPR.

Keterbatasan itu memberi makna,  gagasan menciptakan dua kamar dengan kekuatan berimbang untuk mengakomodasi kepentingan daerah dalam menciptakan keadilan distribusi kekuasaan gagal karena perubahan UUD 1945 yang bias kepentingan DPR. Kegagalan ini akan berdampak pada melemahnya artikulasi politik daerah pada setiap proses pembuatan keputusan di tingkat nasional. Dengan demikian sulit membantah sinyalemen  bahwa keberadaan DPD hanya sebagai pelengkap dalam sistem perwakilan.

Di banyak negara yang memakai sistem bikameral, DPD (senate atau upper house) diberikan kewenangan yang besar untuk mengimbangi posisi DPR (house of representative). Misalnya di Austarlia, paling tidak, senat  mempunyai dua fungsi utama yakni, pertama, meneliti ulang setiap RUU yang diajukan oleh DPR, dan kedua, melalui three-fold committee system mempunyai kekuasaan untuk mengawasi jalannya pemerintahan. Dalam fungsi legislasi, senat mempunyai kekuasaan yang sama dengan DPR untuk mengajukan RUU. Bahkan, setiap anggota senat berhak mengajukan suatu RUU (Amzulian Rifai, 1994).

***

Mencermati pergeseran kekuasaan yang sangat besar di atas, perubahan UUD 1945 secara samar-samar mendorong DPR menjadi lembaga negara yang supreme di antara lembaga-lembaga negara yang ada. Kenyataan ini sulit untuk dibantah karena hampir semua kekuasaan negara bertumpu ke DPR. Besar kemungkinan, dalam praktik ketatanegaraan ke  depan akan muncul concentration of power and responsibility upon the DPR, seperti kekuasaan Presiden di bawah UUD 1945 sebelum dilakukan amandemen.

Kalau pada awalnya ada anggapan bahwa perubahan UUD 1945 menggeser paradigma dari executive heavy menjadi legislative heavy, melihat pergeseran yang terjadi, anggapan itu tidak sepenuhnya benar. Yang terjadi sesungguhnya adalah DPR heavy karena kehadiran DPD –sebagai salah satu kamar di legislatif-- hanya sebagai pelengkap penderita dalam sistem perwakilan. Dalam beberapa waktu ke depan, ketika rumusan normatif UUD harus dituangkan dalam bentuk undang-undang, DPR masih mempunyai kesempatan untuk memperkuat supremasinya.  Melihat dominasi DPR dalam proses legislasi, sulit membendung lembaga ini untuk bergerak lebih jauh.

Lalu, dengan penguatan posisi DPR yang begitu rupa, mungkinkah mekanisme checks and balances akan terwujud? Inikah lompat besar yang dimaksudkan Ketua MPR Amien Rais?

Saldi Isra adalah Direktur Eksekutif Pusat Kajian Hukum Wilayah Barat

dan Dosen Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang.