Kompas 31 Juli 2002

Menimbang Konstitusi Transisi

Oleh Saldi Isra

(Direktur Eksekutif Pusat Kajian Hukum Wilayah Barat

dan Dosen Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang)

Pada bagian penutup tulisan Keniscayaan Komisi Konstitusi (Kompas, 23/04-2002), penulis menyarankan dua hal penting yang semestinya dicapai oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) dalam Sidang Tahunan (ST) 2002. Pertama, memberlakukan Undang Undang Dasar (UUD) 1945 yang ada sekarang, termasuk kemungkinan perubahan dalam amandemen keempat sebagai konstitusi transisi (transitional constitution). Kedua, melahirkan komisi konstitusi independen yang bertugas menyusun konstitusi sampai tahun sampai 2004. Hasil kerja komisi disampaikan untuk kemudian ditetapkan oleh lembaga legislatif hasil pemilihan umum tahun 2004 sebagai konstitusi baru.

Gagasan konstitus transis pernah dibicarakan secara intensif dan mendalam dalam hampir setiap pertemuan yang diadakan oleh Koalisi untuk Konstitusi Baru. Gagasan ini baru dilempar ke luar setelah muncul kekuatan-kekuatan konservatif untuk membatalkan amandemen UUD 1945. Sebagai langkah antisipasi, gagasan konstitusi transisi mulai ditawarkan oleh Koalisi untuk Konstitusi Baru kepada beberapa kekuatan politik di MPR, termasuk kepada pimpinan MPR. Dalam pertemuan dengan pimpinan MPR (24/04-2002), Amien Rais menyatakan bahwa sebagai anggota MPR ia setuju dengan gagasan konstitusi transisi. Sayang, ide konstitusi transisi ini tenggelam dalam hiruk-pikuk dan tarik-menarik kelanjutan pembahasan substansi Amandemen Keempat UUD 1945.

Desakan untuk membuat konstitusi transisi muncul kembali setelah penyelenggaraan semiloka nasional bertajuk “Evaluasi atas Proses dan Hasil Amandemen UUD 1945” yang diselenggarakan oleh Keluarga Alumni Universitas Gadjah Mada (Kagama) pada tanggal 8-10 Juli lalu dan Seminar Nasional XVI Asosiasi Ilmu Politik Indonesia (AIPI) yang diadakan di Universitas Brawijaya, Malang (25/07-2002). Kedua pertemuan ilmiah sampai kepada kesimpulan yang sama bahwa perubahan UUD yang dilakukan oleh MPR mempunyai banyak kelemahan yang kalau tidak diperbaiki dapat membahayakan penyelenggaraan ketatanegaraan. Oleh karena itu, UUD 1945 dengan seluruh hasil mandemen harus ditempatkan sebagai konstitusi transisi.

Melihat perkembangan yang terjadi menjelang pelaksanaan ST MPR 2002, desakan untuk membentuk konstitusi transisi sangat menarik untuk dibahas terutama melihat urgensinya dalam melanjutkan reformasi konstitusi.

***

Dengan adanya kesepakatan dan lobi-lobi intensif yang dilakukan oleh mayoritas kekuatan politik menjelang ST MPR deadlock tidak lagi menjadi ancaman kelanjutan reformasi konstitusi. Justru yang paling berbahaya adalah membuat konstitusi dengan semangat kompromi dan tawar-menawar. Konstitusi yang dibuat dengan cara seperti ini hanya akan menjadi penyelesaian kepentingan politik jangka pendek sehingga tidak mampu merefleksikan the national soul atau the genuine aspiration of nation wide. Karenaya, sudah waktunya berfikir jernih bahwa yang diperlukan adalah konstitusi baru melalui komisi konstitusi independen. Upaya rasional mungkin dilakukan adalah menjadikan UUD 1945 dengan seluruh perubahan yang telah dilakukan sebagai konstitusi transisi sampai terbentuknya konstitusi baru.

Paling tidak, ada empat alasan yang dapat dipertimbangkan untuk menerima desakan membentuk konstitusi transisi.

Pertama, menciptakan momentum baru. Ini menjadi sangat penting karena kita sudah kehilangan momentum yang paling tepat untuk melakukan reformasi konstitusi. Sekarang suasana sudah semakin jauh dari “ruh” perubahan yang muncul beberapa saat setelah tumbangnya Soeharto melalui gerakan mahasiswa pada tahun 1998. Filipina, misalnya, adalah salah satu negara yang secara tepat memanfaatkan momentum kehancuran kekuasaan otoriter Ferdinand Marcos dalam melakukan reformasi konstitusi dengan membentuk komisi konstitusi (constitutional commission) untuk membuat konstitusi baru.

Berkaca pada pengalaman Filipina, Indonesia dapat dikatakan melakukan langkah keliru yaitu dengan mempercepat pelaksanaan pemilihan umum untuk mengisi keanggotaan legislatif (baca: DPR/MPR). Harapan agar legislatif yang dibentuk berdasarkan hasil pemilihan umum akan melakukan perubahan yang mendasar berubah menjadi sebuah ironi karena keinginan untuk melakukan reformasi konstitusi secara benar justru dihambat oleh lembaga yang dihasilkan pemilihan umum itu sendiri. Paling tidak, ini menjadi benar dengan kuatnya resistensi MPR dalam upaya melakukan reformasi total terhadap UUD 1945.

Oleh karena itu, untuk tetap meneruskan agenda reformasi konstitusi perlu diciptakan momentum baru. Besar kemungkinan, peluang itu dapat dimuculkan kembali dengan menjadikan UUD 1945 termasuk seluruh hasil perubahan yang telah dilakukan sebagai konstitusi transisi. Untuk kemudian, kelanjutan reformasi konstitusi dilakukan dengan proses partisipasi masyarakat yang seluas-luasnya melalui komisi konstitusi yang independen.

Kedua, konstitusi transisi dapat menjadi jalan keluar dari beberapa kritikan prosedural dan substansial terhadap hasil perubahan yang dilakukan oleh MPR. Secara prosedural, kritik yang selama ini dikemukakan oleh banyak kalangan adalah minimnya keterlibatan publik dalam menentukan dan mendiskusikan secara luas substansi perubahan. Kondisi ini diperparah dengan tidak adanya content draft yang gambaran utuh eksposisi ide-ide kenegaraan yang ditawarkan MPR sebagai dasar melakukan perubahan.

Menyangkut substansi perubahan. Meskipun berhasil menyelesaikan semua agenda yang tersisa, hampir dapat dipastikan bahwa MPR tidak dapat melakukan sinkronisasi dan reorganisasi keseluruhan hasil amandemen. Padahal sinkronisasi dan reorganisasi sangat diperlukan untuk menghindari tumpang-tindih dan kerancuan hukum yang muncul pada beberapa pasal hasil perubahan. Misalnya, kewenangan dalam melakukan judicial review yang dimiliki oleh Mahkamah Konstitusi (MK) dengan kewenangan judicial review yang dimiliki oleh Mahkamah Agung (MA).

Berdasarkan ketentuan Pasal 24C ayat (1) Amandemen ketiga UUD 1945 MK berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir untuk menguji undang-undang terhadap UUD. Sementara itu, ketentuan Pasal 24A ayat (1) menegaskan MA berwenang mengadili pada tingkat kasasi menguji pertauran perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang. Di tingkat praktik, menurut Tri Agung Kristanto kedua ketentuan itu dapat menimbulkan permasalahan dan ketegangan antara MK dengan MA karena adanya kerancuan substantif hasil perubahan (Kompas, 01/07-2002).

Ketiga, konstitusi transisi dapat dijadikan titik temu antara hasil perubahan yang telah dilakukan MPR dengan kuatnya desakan untuk membentuk konstitusi baru. Artinya, UUD 1945 dengan semua hasil perubahan yang telah dilakukan MPR tetap dijadikan konstitusi tetapi pemberlakuan hanya sebagai konstitusi peralihan agar tidak terjadi krisis konstitusi sampai adanya konstitusi baru. Nicholas Haysom (2001) mengingatkan, constitutions must meet the twin requirements of majoritarian support and acceptance by the diverse elements and regions of particular society. Pandangan ini hanya mungkin terjadi dengan adanya keterlibatan publik yang sangat luas dalam proses reformasi konstitusi.

Keempat, untuk memastikan proses pembuatan konstistusi baru dilakukan tenggat waktu yang jelas dan semua perubahan yang dilakukan tetap dilaksanakan selama masa peralihan itu.

***

Diyakini, penyusunan konstitusi yang partisipatoris adalah bagian paling penting dalam melakukan reformasi konstitusi terutama dalam membangun sense of belonging dan keyakinan publik kepada hukum dasarnya. Ini tentunya hanya dapat dimungkinkan dengan mempertimbangkan kehadiran konstitusi transisi. Sebagai sebuah kontrak sosial, seharusnya muncul kesadaran bersama bahwa proses perumusannya harus melibatkan sebagian besar rakyat sebagai pemilik asli kedaulatan.

Sekiranya gagasan konstitusi transisi diterima, kemudian penyusunan konstitusi baru dilakukan oleh komisi konstitusi independen, maka ada beberapa keuntungan jangka panjang yang dapat dipetik terutama dalam menciptakan durable constitution. Pertama, munculnya sense of ownership terhadap hukum dasar oleh mayoritas lapisan masyarakat sehingga memungkinkan munculnya The People Constitution karena maksimalnya partisipasi publik dalam proses penyusunan konstitusi. Kedua, dengan partisipasi yang maksimal, memungkinkan munculnya konstitusi sebagai faktor perekat dan pemersatu kehidupan berbangsa ke depan.

Kini adalah saat yang tepat mengakomodasi gagasan membentuk konstitusi transisi untuk membangun kepercayaan publik terhadap konstitusi. Ini menjadi penting dalam memasuki era untuk kemudian bergerak ke arah konsolidasi demokrasi.