Kompas 08 Oktober 2002

Oleh Saldi Isra

(Direktur Eksekutif Pusat Kajian Hukum Wilayah Barat

dan Dosen Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang)

Mencermati perkembangan yang ada, tampaknya dana kampanye belum menjadi perhatian publik. Padahal, sumber dan penggunaan dana kampanye sangat terkait dengan asas pemilu yang akuntabel. Dana kampanye merupakan bagian yang paling rentan untuk terjadinya segala macam penyalahgunaan. Berkaca pada pengalaman pelaksanaan beberapa pemilu yang lalu, dana kampanye adalah bagian yang tidak diatur dan diawasi secara ketat. Kelonggaran itu, memberi peluang kepada partai politik melakukan segala cara untuk mendapatkan dana kampanye. Akibatnya, sulit untuk meminta pertanggunggugatan partai politik peserta pemilu, baik secara politik maupun secara hukum, terhadap segala bentuk penyelewengan yang dilakukan.

Pasal karet

Guna menghindari sumber dan penggunaan dana kampanye yang di luar kontrol diperlukan pengaturan secara lebih rinci dan tegas. Sangat disayangkan, RUU Pemilu “karya” Departemen Dalam Negeri (Depdagri) yang kini sedang dibahas di Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) tidak memberikan perhatian ekstra pada persoalan dana kampanye. Ini dapat dibuktikan dari beberapa penjelasan berikut.

Pertama, tidak ada pengertian yang jelas mengenai apa yang dimaksud dengan dana kampanye. Lazimnya, pengertian ini harus disebutkan lebih awal di dalam “Ketentuan Umum”. Di dalam Penjelasan Pasal 111 ayat (2) RUU Pemilu hanya disebutkan bahwa yang dimaksud dengan dana kampanye pemilu adalah berbentuk uang, barang dan jasa lainnya dan atau yang dapat dipersamakan dengan atau dinilai dengan uang. Rumusan ini tidak mampu menjelaskan maksud yang sesungguhnya dari dana kampanye. Ketidakjelasan ini menjadi semakin lengkap karena dalam ilmu perundang-undangan penjelasan bukan merupakan norma hukum, ia hanyalah merupakan penafsiran pembuat undang-undang.

Kedua, dalam rumusan Pasal 111 ayat (1) RUU Pemilu disebutkan bahwa dana kampanye pemilu dapat diperoleh Dewan Pimpinan Pusat (DPP) partai politik dari (a) anggota partai politik peserta pemilu bersangkutan termasuk calon anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota, dan (b) pihak-pihak lain yang tidak mengikat yang meliputi badan hukum swasta, atau perseorangan, baik yang disampaikan kepada partai politik peserta pemilu maupu kepada calon anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota.

Rumusan Pasal 111 ayat (1) itu menimbulkan pertanyaan dan persoalan mendasar, bagaimana kalau ada partai politik yang “menjual kursi jadi” kepada seseorang, dimana hasil penjualan itu dijadikan untuk dana kampanye. Kemungkinan seperti harus diantisipasi karena ada sinyalemen bahwa dalam pemilu tahun 1999 ada diantara partai politik yang memperdagangkan kursi di daerah pemilihan basisnya kepada orang-orang yang sangat berminat menjadi anggota legislatif tetapi tidak mempunyai posisi menentukan dalam partai. Dengan kuatnya keinginan beberapa partai untuk tetap mempertahankan sistem proporsional tertutup dalam pemilu tahun 2004, memperjualbelikan kursi akan menjadi cara lain partai politik untuk menghimpun dana kampanye.

Ketiga, ketentuan yang yang terdapat dalam Pasal 113 ayat (1) huruf a RUU Pemilu menyebutkan bahwa calon anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi, DPRD Kabupaten/Kota, dan/atau partai politik peserta pemilu dilarang menerima sumbangan atau bantuan lain untuk kampanye pemilu yang berasal dari pihak asing. Tidak ada keterangan jelas yang dimaksud dengan “pihak asing” dalam rumusan ini, apakah negara asing, lembaga asing, parpol negara asing, warga negara asing, atau pihak lain di luar partai politik yang bersangkutan.

Rumusan remang-remang yang terdapat dalam huruf a terulang lagi dengan adanya ketentuan Pasal 113 ayat (2) RUU Pemilu bahwa partai politik peserta pemilu dan/ atau calon anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi, DPRD Kabupaten/Kota dilarang menerima dan/atau menyetujui pendanaan secara langsung kegiatan kampanye. Sehingga pertanyaan mendasar yang dikedepankan tetap sama, apa sesungguhnya yang dimaksud dengan “pendanaan secara langsung” itu.

Keempat, pemisahan rekening reguler partai dengan rekening dana kampanye. Meskipun dalam Pasal 8 huruf j RUU Partai Politik ditegaskan partai politik berkewajiban memiliki rekening khusus dan kampanye dan menyerahkan laporan neraca keuangan hasil audit akuntan publik kepada KPU paling lambat 6 bulan setelah hari pemungutan suara. Rentang waktu yang terdapat dalam ketentuan itu “berbeda” dengan rentang waktu yang terdapat dalam Pasal 112 ayat (1) RUU Pemilu bahwa bahwa seluruh dana kampanye pemilu, baik penerimaan maupun pengeluaran, wajib diaudit oleh akuntan publik terdaftar selambat-lambatnya 30 hari sesudah pemungutan suara. Implikasi perbedaan ini mempersulit penerapan sanksi, baik berupa pembekuan maupun pelarangan mengikuti pemilu.

Dari analisis content di atas diketahui bahwa aturan dana kampanye yang terdapat dalam RUU Pemilu masih sangat jauh dari rumusan yang jelas dan tegas. Hampir kesemua ketentuan mengenai dana kampanye terkategori rumusan norma hukum elastis (pasal karet) yang dapat mempersempit ruang gerak lembaga pengawas untuk melakukan law enforcement terhadap semua pelanggaran yang terjadi.

Aturan lain

Di luar hal di atas, rumusan longgar yang terdapat dalam RUU Pemilu diperparah dengan tidak adanya pengaturan hal-hal mendasar lainnya yang terkait dengan dana kampanye.

Pertama, ketentuan batas maksimal penggunaan dana kampanye. Padahal, ketentuan ini menjadi kebutuhan yang sangat mendesak untuk menghindari partai politik bersilantasangan mengumpulkan dana guna melaksanakan kampanye. Tanpa pembatasan yang jelas, partai politik menjadi tidak terkontrol untuk mempergunakan dana secara tak terhingga. Berkaca pada pengalaman penyelenggaraan kampanye pemilu tahun 1999, menurut Bambang Widjojanto, kuat dugaan sebagian partai besar mengeluarkan biaya kampanye lebih dari Rp. 500 milyar (Kompas, 12/06-2002). Di samping itu, pembatasan diperlukan guna menghindari dana kampanye dipergunakan untuk membeli suara pemilih.

Kedua, ketentuan yang mampu menutup segala peluang terjadinya manipulasi sumber keuangan. Misalnya, kualifikasi sumbangan yang berbentuk segala jenis utang/pinjaman untuk kepentingan kampanye, baik dalam bentuk uang, barang, fasilitas, peralatan dan/atau jasa. Melihat banyak tokoh partai yang rangkap jabatan di pemerintahan, pengaturan ini menjadi keniscayaan karena sangat terbuka kemungkinan fasilitas negara “dialihfungsikan” untuk kepentingan kampanye partai politik.

Ketiga, mekanisme penyelidikan dan penetapan pembatalan sebagai peserta pemilu. Ini terkait dengan ketentuan bahwa calon anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi, DPRD Kabupaten/Kota dan/atau partai politik yang melanggar ketentuan penerimaan sumbangan dana kampanye dibatalkan pencalonannya sebagai peserta pemilu oleh pengadilan. Persoalan lain, waktu pembatalan oleh pengadilan, apakah menjelang atau setelah penyelenggaraan pemungutan suara.

Dengan ketidakjelasan dan ketidakadaan beberapa aturan mengenai dana kampanye, sulit mengharapkan sumber dan penggunaan dana kampaye terbebas dari praktik-praktik kecurangan dan manipulasi. Apakah ini terjadi karena kesengajaan (by design) atau faktor kebetulan (by accident)? Rasanya terlalu dini untuk mengatakan bahwa rumusan seperti itu merupakan kesengajaan. Meskipun demikian, terlalu lugu pula untuk mengatakan sebagai kebetulan belaka. Yang pasti, ketentuan mengenai dana kampanye yang terdapat dalam RUU Pemilu memberi peluang besar kepada partai politik untuk berkampanye mempergunakan uang haram.